通過(guò) PPP模式使用私營(yíng)資本建設基礎設施已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的方法。在我國，PPP模式主要運用于水務(wù)、燃氣、收費道路、垃圾處理等基礎設施建設領(lǐng)域。PPP項目是一個(gè)復雜的系統，運作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權利和義務(wù)，完善項目結構，合理分擔項目的風(fēng)險是PPP項目成功的基礎。

    一、項目選擇

    每個(gè)PPP項目都具有自身的特性，因此每個(gè)項目都可以采取不同的建設模式及運作方法。PPP項目因為投資巨大、合同關(guān)系復雜、特許期長(cháng)等特點(diǎn)注定了只能在某些特定的項目中運用，符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進(jìn)行融資建設。

 （1）有穩定的收益作保證。私營(yíng)企業(yè)之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎設施建設中來(lái)，其根本原因在于該基礎設施自身具有較強的獲利能力，這也體現了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠(chǎng)BOT項目、漢陽(yáng)黃金口污水處理廠(chǎng)BOT項目等項目中，項目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務(wù)費，保證了項目具有穩定的收益。

（2）良好的投資環(huán)境。城市基礎設施的投資環(huán)境包括軟環(huán)境與硬環(huán)境，軟環(huán)境有：當地人們的文化素質(zhì)、法律環(huán)境、政府的辦事效率、政府對私營(yíng)企業(yè)的支持等；硬環(huán)境有：當地的財政經(jīng)濟實(shí)力、人民生活富裕程度及購買(mǎi)力、城市現有的基礎設施水平等。作為江蘇的省會(huì )城市，華東第二大城市，南京的長(cháng)遠規劃是要建設具有較高現代化水平和開(kāi)放度的國際性大城市。南京以其雄厚的工業(yè)基礎、經(jīng)濟實(shí)力、獨特的地理環(huán)境優(yōu)勢，吸引了國內外投資人積極參與南京的城市基礎設施建設。我公司先后運作了南京市高淳縣污水處理廠(chǎng)TOT+BOT項目、高淳新區管理服務(wù)中心BT項目、南京長(cháng)江三橋股權融資項目等PPP項目，引入了實(shí)力雄厚的投資人，建成了一大批城市基礎設施項目，改善了城市環(huán)境，促進(jìn)了南京城市化水平的提高。

    二、項目的各參與方及其職責確定

PPP項目模式運作中，利益主體包括政府、社會(huì )投資者、特許經(jīng)營(yíng)PPP項目公司，金融機構、咨詢(xún)公司、承包商及供應商等。為了平衡政府部門(mén)、社會(huì )投資者、PPP項目公司、金融機構等利益主體的不同利益和要求，首先應明確各利益主體的職能。

1、政府。政府部門(mén)（政府或者政府授權的部門(mén)）通常是PPP項目的發(fā)起人，它們在法律上既不擁有項目，也不經(jīng)營(yíng)項目，而是通過(guò)給予項目某些特許經(jīng)營(yíng)權和給予項目一定數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開(kāi)發(fā)和融資安排的支持。政府需要對項目的可行性進(jìn)行分析，并組織項目招標，對投標的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行綜合權衡，確定最終的項目開(kāi)發(fā)主體。漢陽(yáng)黃金口污水處理廠(chǎng)BOT項目中，武漢市水務(wù)局確保項目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內無(wú)償使用污水處理廠(chǎng)場(chǎng)地范圍內的土地，并且協(xié)助項目公司獲得法律許可的與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收和電價(jià)優(yōu)惠等，給予了項目公司強有力的支持，為項目的成功打下了良好的基礎。

2、私營(yíng)企業(yè)。私營(yíng)企業(yè)和代表政府的股權投資機構合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。政府部門(mén)在選擇私人投資機構的時(shí)候往往比較慎重，因為PPP項目的資金規模非常巨大，花費的時(shí)間長(cháng)，需要私人投資機構具備雄厚的資金實(shí)力和良好的信譽(yù)。私營(yíng)企業(yè)作為發(fā)起人，負責召集PPP項目公司成員。投標以前，各成員就聯(lián)合成立項目公司達成一致，以合同形式確定各自的出資比例和出資形式，并推選成員中的幾人組成項目領(lǐng)導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作。參與PPP項目的一般均為實(shí)力雄厚的企業(yè)，香港地鐵公司、中國中信集團公司、北京桑德環(huán)保集團有限公司等實(shí)力雄厚的國內外企業(yè)均積極投身到我國PPP項目的建設中，成功完成了北京地鐵4號線(xiàn)PPP項目、國家體育館鳥(niǎo)巢BOT項目、襄樊市污水處理廠(chǎng)30萬(wàn)噸/日BOT項目等重大項目。

3、項目公司。PPP項目公司是為PPP項目的建設以及運營(yíng)而專(zhuān)門(mén)設立的公司，由政府和社會(huì )投資者聯(lián)合組成。PPP項目公司是PPP項目的實(shí)施者，從政府或授權機構獲得建設和經(jīng)營(yíng)項目的特許權，負責項目從融資、設計、建設和運營(yíng)直至項目最后的移交等全過(guò)程的運作。PPP項目公司正式注冊成立后，負責整個(gè)項目的運作。項目特許期結束，經(jīng)營(yíng)權或所有權轉移時(shí)，PPP項目公司清算并解散。在項目運作過(guò)程中，PPP項目公司的職能主要包括投標與談判、項目開(kāi)發(fā)、運營(yíng)和移交、確保項目的服務(wù)質(zhì)量等。大冶市污水處理廠(chǎng)BOT項目中，項目公司對污水處理廠(chǎng)進(jìn)行投融資、設計、建設，并在特許經(jīng)營(yíng)期內，按照特許權協(xié)議的條款對污水處理廠(chǎng)進(jìn)行運營(yíng)、維護和修理。在特許運營(yíng)期結束后，項目公司將污水處理廠(chǎng)的資產(chǎn)移交給大冶市政府，并保證項目設施的性能符合協(xié)議中規定的性能標準。

4、銀行等金融機構。在PPP模式下，向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機構、商業(yè)銀行、信托投資機構等。在PPP項目的資金中，來(lái)自私營(yíng)企業(yè)以及政府的直接投資占的比例通常比較小，大部分的資金來(lái)自銀行和金融機構，且貸款期限較長(cháng)。為了保證項目貸款的順利回收，貸款人通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函，從而避免或減少由于開(kāi)發(fā)或運營(yíng)不善帶來(lái)的損失。同時(shí)，貸款人為了保證貸款的安全性，通常要求PPP項目公司質(zhì)押他們在銀行的帳戶(hù)，如基本帳戶(hù)、營(yíng)業(yè)收入帳戶(hù)、還款帳戶(hù)等。

5、咨詢(xún)公司。由于PPP項目運作參與合作者眾多、資金結構復雜、項目開(kāi)發(fā)期較長(cháng)、風(fēng)險較大，因此在項目的全壽命期內都需要咨詢(xún)公司的介入，指導項目的運作。咨詢(xún)公司作為PPP項目的政府方顧問(wèn)，在城市基礎設施PPP項目方面積累了豐富的經(jīng)驗和案例。在PPP項目中的主要工作包括組織盡職調查、設計基礎設施PPP項目方案，設計項目交易結構和招商程序，設定邊界條件、遴選標準等，建立財務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預測分析，編制招商文件，組織實(shí)施招標或競爭性談判等公開(kāi)競爭性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等。具體職能如下：

（1）提供政策咨詢(xún)。由于項目的運作涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢(xún)公司可以幫助PPP項目公司了解這些政策，并按照政策的要求設計項目框架，規避項目的政策風(fēng)險。

（2）協(xié)助確定融資方案。合理的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢(xún)公司可以充分發(fā)揮自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，依據其掌握的市場(chǎng)信息和融資經(jīng)驗，幫助PPP項目公司設計適合項目特點(diǎn)的最佳的融資計劃，確定合理的融資結構。

（3）協(xié)助制定風(fēng)險管理方案。在PPP模式下，項目面臨的風(fēng)險眾多，咨詢(xún)公司能夠對項目全生命期內風(fēng)險作出較為準確專(zhuān)業(yè)的判斷，制定合理的風(fēng)險分配方案，使項目的風(fēng)險管理合理有效。

（4）協(xié)助選擇合作伙伴。項目的建設需要有眾多的合作伙伴參與，包括設計單位、建設單位、監理單位等等，咨詢(xún)公司可以協(xié)助PPP項目公司選擇信譽(yù)卓越、技術(shù)精專(zhuān)的合作伙伴，協(xié)助進(jìn)行工程的合理安排，有效控制工程的進(jìn)度、成本和質(zhì)量。

（5）協(xié)助項目開(kāi)發(fā)運營(yíng)。咨詢(xún)公司可以為PPP項目公司提供長(cháng)期的市場(chǎng)分析和預測，設計規避市場(chǎng)風(fēng)險的有效方案。項目開(kāi)發(fā)運營(yíng)過(guò)程中的相關(guān)報告、文件以及會(huì )議等等也都在咨詢(xún)公司的協(xié)助下完成。

除了上述的利害關(guān)系者以外，設計單位、保險公司、運營(yíng)公司、建設單位、材料供應商等也都在PPP模式運作過(guò)程中發(fā)揮者重要的作用，他們與PPP公司和各合作方的協(xié)調和密切配合是項目成功的重要因素。

    三、設計項目結構

PPP模式是一個(gè)內在結構相對靈活的合作模式，根據不同類(lèi)型的項目、不同的項目參與者、不同的融資形式，可以設計出符合項目自身的融資模式。PPP模式基本結構較為簡(jiǎn)單，主要的參與者為政府授權的公共部門(mén)、民營(yíng)企業(yè)、金融機構等。根據項目的不同，可能會(huì )涉及到更多的參與者，如保險公司、投資咨詢(xún)公司等。

四、完善政府激勵措施

對于大多數政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，PPP模式的運用屬于創(chuàng )新事務(wù)，從政策的制定、項目執行以及后續的監管都應有完整的規劃。目前我國在促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)參與城市基礎設施方面的相關(guān)法律還不完備。因此，政府應在考慮我國國情的基礎上，參照國外先進(jìn)國家的做法，研究制定相關(guān)推動(dòng)措施，促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)以PPP模式參與城市基礎設施建設。

1、成立具體的管理和推動(dòng)部門(mén)。在英國，政府商務(wù)辦公室為國家PPP的政策單位，負責制定整體PPP項目實(shí)施政策和策略、研究制定PPP項目實(shí)施及合同管理作業(yè)程序、提供地方政府PPP模式的實(shí)施策略等。我國并沒(méi)有設置推動(dòng)PPP項目實(shí)施政策的部門(mén)，只是由建設部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監管的意見(jiàn)》等文件，建議在國家發(fā)改委或建設部設立專(zhuān)門(mén)負責PPP項目的部門(mén)，以推動(dòng)我國PPP項目的實(shí)施。

2、制定相應的政策和建立各級政府機關(guān)聯(lián)合互動(dòng)的促進(jìn)體系。各級主管部門(mén)應通過(guò)評估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門(mén)的協(xié)調推動(dòng)小組，由發(fā)改委、財政部、交通部、建設部的涉及城市基礎設施項目審批與執行部門(mén)聯(lián)合參與。省各級部門(mén)成立相應的推動(dòng)小組，負責轄區內的政策制定、項目及前期研究和監管。

3、研究制定通用的PPP項目實(shí)施規范。由于城市基礎設施性質(zhì)不同，與之相應的PPP項目的實(shí)施也有所不同。在國家體育館鳥(niǎo)巢BOT項目中，由于實(shí)施規范的缺乏，也產(chǎn)生了很多問(wèn)題，在簽訂合同后，市政府要求減少體育場(chǎng)中的商業(yè)設施，取消活動(dòng)屋頂等，限制了項目公司對體育館的商業(yè)化運行，損害了項目的公司的經(jīng)濟利益。因此主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì )應加緊研究制定行業(yè)通用的PPP項目實(shí)施規范和專(zhuān)用標準。一方面利于政府部門(mén)參與協(xié)調和監督，另一方面也有利于吸引私營(yíng)企業(yè)的積極參與。

4、提供激勵措施。由于目前我國相關(guān)法律法規的不完善，未能有效的推動(dòng)PPP在我國的應用，因此政府在實(shí)際操作PPP項目時(shí)，可根據項目的特點(diǎn)采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵措施吸引私營(yíng)企業(yè)參與基礎設施PPP項目的投資。在漢陽(yáng)黃金口污水處理廠(chǎng)BOT項目，鹽城城南污水處理廠(chǎng)BOT項目等項目中，政府均保證項目公司在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內無(wú)償使用污水處理廠(chǎng)內的土地，并且協(xié)助項目公司獲得與履行項目協(xié)議相關(guān)的稅收優(yōu)惠等。

    五、風(fēng)險的合理分擔

PPP項目能否順利實(shí)施，需要雙方對項目中的風(fēng)險進(jìn)行合理的分擔。采取合理的風(fēng)險分擔的方式，從項目整體風(fēng)險管理的角度，遵循合理分擔的原則，共同應對風(fēng)險。因此，項目參與方應根據項目實(shí)施過(guò)程中諸多的風(fēng)險問(wèn)題，采取合理的風(fēng)險分擔方式，積極的應對措施，最大限度地化解了項目的風(fēng)險。按照風(fēng)險分配的原則，對比分析政府及私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險分擔偏好和實(shí)際風(fēng)險分擔。