綜合新華社、《金融時(shí)報》、《每日經(jīng)濟新聞》《21世紀經(jīng)濟報道》報道

應國務(wù)院要求，政府性債務(wù)將進(jìn)行全面審計。28日，審計署官方網(wǎng)站發(fā)布了這一消息。

此前，審計署已先后兩次對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了“體檢”。審計發(fā)現，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元。經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，上述地方政府債務(wù)余額增長(cháng)了12.94%。

業(yè)內人士認為，這次審計署并未強調“地方”，預計將對中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計。那么，此次審計緣何展開(kāi)？現有的地方債是否在政府承受范圍內？是否會(huì )影響經(jīng)濟走向？

政府性債務(wù)現狀如何？

截至2010年底欠債10萬(wàn)億，已進(jìn)入償還期

2011年，審計署首次組織對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計。審計發(fā)現，截至2010年底，除54個(gè)縣級政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元。

審計署在審計的過(guò)程中，把地方政府的負債分成三類(lèi)。第一類(lèi)是政府或政府所屬部門(mén)直接負有償還責任的債務(wù)，到2010年底是67109億；第二類(lèi)負債是政府出具了擔保、由一些企事業(yè)單位借款形成的負債，總額是23369億；第三類(lèi)政府負債是“政府負有救助責任的負債”，到2010年底，總額是16690億。

一個(gè)可供對比的數據顯示，2010年全國GDP總量39.8萬(wàn)億元，全國財政收入8.3萬(wàn)億元。

而這兩年，已迎來(lái)還債的高峰。其中，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

繼這次“普查”之后，2012年至2013年審計署又組織對36個(gè)地方政府本級2011年以來(lái)政府性債務(wù)變化情況進(jìn)行了“抽查”。

審計發(fā)現，經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，上述地方政府債務(wù)余額增長(cháng)了12.94%。有9個(gè)省會(huì )城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過(guò)100%，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達219.57%。

進(jìn)程：這兩次審計結果，審計署均向全國人大常委會(huì )進(jìn)行了報告，也向社會(huì )進(jìn)行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國人大常委會(huì )組成人員在審議審計報告時(shí)提出，地方債風(fēng)險不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數，加強監管。

政府性欠債如何償還？

借新還舊加變相融資，依賴(lài)土地出讓收入

面對不斷增加的債務(wù)壓力，地方政府也是動(dòng)用各種辦法來(lái)償還債務(wù)，或實(shí)現新的融資。

首先是借新還舊。審計署的報告顯示，由于償債能力不足，一些省會(huì )城市本級只能通過(guò)舉借新債償還舊債，5個(gè)省會(huì )城市本級2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達38%。而在償還高速公路和二級公路債務(wù)方面，借新還舊現象更加突出。2012年，有8個(gè)省本級通過(guò)舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個(gè)省的借新還舊率超過(guò)50%。

此外是各種方式的變相融資。比如一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資。審計抽查發(fā)現，2011年至2012年，部分地區變相融資金額占這些地區兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。

地方政府債務(wù)還加深對土地的依賴(lài)。如2012年底，4個(gè)省本級、17個(gè)省會(huì )城市本級承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(cháng)1183.97億元。這顯然使得未來(lái)地方債務(wù)的償還會(huì )陷入困境。地方政府為了避免出現違約風(fēng)險，就必須確保地方政府土地收益的增長(cháng)，而這是不可持續的。

后果：可以說(shuō)，地方政府借新還舊，或變相融資，只是將眼前的債務(wù)壓力向后推延，而且埋下了新的風(fēng)險，而過(guò)去一直高度依賴(lài)的土地出讓收入增幅不斷下降，也說(shuō)明其未來(lái)不可持續。

審計署外交外事審計局局長(cháng)馬曉方曾表示：目前的債務(wù)償還，過(guò)度地依賴(lài)土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)規模增長(cháng)快、償債壓力大、借新還舊率高。

債務(wù)是否在承受范圍內？

土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大

“總體看，我國地方政府性債務(wù)負擔尚未超出其償債能力?！睂徲嬍鹑珖胤秸詡鶆?wù)審計工作領(lǐng)導小組辦公室副主任陳塵肇曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示。

審計報告顯示，地方債務(wù)的償債率有所好轉，如36個(gè)地方政府本級中，有13個(gè)地區2012年政府負有償還責任債務(wù)的償債率比2010年下降；如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，有18個(gè)地區償債率比2010年下降。這都意味著(zhù)經(jīng)過(guò)近年來(lái)的債務(wù)整頓及規范，大部分地區的債務(wù)風(fēng)險相比于2010年高峰期已有所回落。

但還債壓力同樣很大。根據今年6月的審計報告，部分地方由于土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個(gè)省本級、17個(gè)省會(huì )城市本級承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，而上述地區當年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康：如果地方政府發(fā)展戰略合理，即使負債率高一點(diǎn)，風(fēng)險也可控。對于某些地方政府融資平臺，關(guān)鍵在于漸進(jìn)地進(jìn)行風(fēng)險防控。在目前的經(jīng)濟環(huán)境下，通過(guò)鼓勵地方政府加大投資力度，從而達到經(jīng)濟維穩的目的，顯然具有一定的階段合理性。但是，地方政府大規模投資，需要分清輕重緩急，對具體投資項目，進(jìn)行甄別核實(shí)，防止重復建設、產(chǎn)能過(guò)剩等現象卷土重來(lái)。

［各方聲音］

地方政府債務(wù)信息極度不透明

中國社科院財貿所研究員楊志勇：早在上個(gè)世紀末，中國地方財政問(wèn)題就已廣受關(guān)注，當時(shí)的焦點(diǎn)是縣鄉財政困難。這和財政制度有關(guān)。一方面，中國現行預算法不允許地方財政打赤字；另一方面，由于財力和財權向上集中，不少地方政府收不抵支，且很難從財政體制中得到充分的彌補。地方政府只能另尋出路，這直接導致地方政府債務(wù)信息極度不透明，地方財政風(fēng)險隱蔽性問(wèn)題特別突出，出現為規避預算法的種種地方債。

復旦大學(xué)法學(xué)院張建偉教授：我國的政治治理結構，導致地方政府傾向于跟隨中央政府，同時(shí)又有做出政績(jì)的機會(huì )主義。加之發(fā)債的方式也比較容易得到民意的支持。這樣，地方政府就很容易有財政機會(huì )主義行為。對于債權人而言，地方政府的債由國有銀行來(lái)支持較為保險。因此我國的地方債是各利益主體經(jīng)過(guò)博弈和公共選擇之后出產(chǎn)的“怪胎”。

部分地方政府以造假方式隱蔽債務(wù)

民族證券分析師高謙、陳偉：由于中央政府近年來(lái)采取了多種手段嚴控地方債務(wù)，這也逼迫各地采取更為隱蔽，甚至是不計成本的方式尋求債務(wù)援助，審計報告就揭露了兩種地方債務(wù)的規避手段，如一些地方通過(guò)信托、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出；部分地方還通過(guò)造假方式來(lái)規避債務(wù)監管，這種掩蓋或逃避債務(wù)監管的做法無(wú)疑挑戰了債務(wù)治理政策的權威，也加大了債務(wù)風(fēng)險治理難度。

不排除對宏觀(guān)經(jīng)濟產(chǎn)生更大影響

央行貨幣政策委員會(huì )委員周其仁：不能排除地方債務(wù)對整個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟產(chǎn)生更大的系統性影響的可能。地方債務(wù)近幾年快速增長(cháng)，主要債務(wù)來(lái)源是商業(yè)銀行貸款給政府快速發(fā)展經(jīng)濟，而抵押物多為土地。然而供地規模直接影響到財政政策，而財政政策與金融貸款又息息相關(guān)。從這個(gè)角度看，供地量決定了貨幣量，而且成為推高通貨膨脹的主要因素。如果未來(lái)地方政府不進(jìn)行土地金融財政的改革，那么地方債務(wù)問(wèn)題將一直存在，對于中國經(jīng)濟健康發(fā)展將是很大的威脅。

需改革地方官員政績(jì)考核體系

民族證券分析師高謙、陳偉：中央政府需制定統一的政府性債務(wù)管理和舉債審批的制度，各級地方政府也應結合實(shí)際情況制定舉債審批制度；中央應實(shí)現對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監督，各級政府也應建立細化的債務(wù)預算和收支計劃，那些債務(wù)超標或資金使用違規的地方政府將會(huì )受到問(wèn)責以及嚴厲的處罰。

哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院金融工程研究所所長(cháng)田立：當前地方政府舉債壓力最主要來(lái)自基礎設施建設和非營(yíng)利性公共事業(yè)的投資需求，除了這種客觀(guān)上的需求外，拉動(dòng)地方GDP也是舉債投資的重要推手，甚至更是一種激勵。從這個(gè)意義上講，消除地方債隱患除了對地方政府融資方式加以嚴格控制外，改革當前地方官員政績(jì)考核體系同樣至關(guān)重要。