謹慎樂(lè )觀(guān) 穩健發(fā)展——談2013年城投公司發(fā)展思路
[ 字號：大 中 小 ]發(fā)布時(shí)間：2013-5-7 信息來(lái)源：城建集團 瀏覽次數：8963
諸位城投公司的新老朋友們，大家好。今天，我們各地城投業(yè)內精英會(huì )聚于成都，召開(kāi)信息工作會(huì )議，交流城投運作經(jīng)驗，對于城投未來(lái)的發(fā)展非常重要。這次會(huì )議給了我靈感，讓我收獲了兩年多來(lái)編撰新書(shū)的名稱(chēng)。本次會(huì )議以精簡(jiǎn)為基調，而下面的內容我也只談大家關(guān)心的重點(diǎn)內容，主要從三個(gè)方面來(lái)解讀一下2013年城投公司發(fā)展的工作思路。
一、當前形勢與政策分析
去年年底以來(lái)，中央各部委政策頻出，讓各地政府和城投公司難以把握，下面我們撥開(kāi)迷霧，一同探究當前政策和形勢。首先，我們來(lái)梳理一下近期大家關(guān)注的熱點(diǎn)，主要是如何正確理解中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神，如何把握今年貨幣政策和土地政策，如何看待表外融資和影子銀行，以及如何定調新型城鎮化的政府融資平臺融資等四個(gè)方面的問(wèn)題。
在宏觀(guān)層面，中國經(jīng)歷了30年的持續高速增長(cháng)。從2010年19號文出臺以來(lái)，我國經(jīng)濟發(fā)展速度呈現持續平穩降低的趨勢，基本維持在8%左右，我預期未來(lái)經(jīng)濟增速應該會(huì )降低至8%以下，經(jīng)濟的重心也逐漸轉移到調結構上。從社會(huì )總體融資規模上看，2008年應對金融危機以來(lái)，社會(huì )總體融資規模持續增加，預計今年也會(huì )在2012年的基礎上繼續增加。下面從國家各部委的角度，分別闡述一下與城投公司相關(guān)的政策和形勢。
（1）關(guān)注銀監會(huì )今年的工作重點(diǎn)
銀監會(huì )提出今年要重點(diǎn)防范的三大風(fēng)險是：信用違約風(fēng)險、表外業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)風(fēng)險和外部風(fēng)險傳染，其中信用違約風(fēng)險主要是針對地方政府和城投公司的；表外業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險，實(shí)質(zhì)上是影子銀行風(fēng)險；外部風(fēng)險傳染，因為表外風(fēng)險傳導到內部，如房地產(chǎn)風(fēng)險的傳染，這也是銀監會(huì )重點(diǎn)要防范的。我們還要看到，中央提出保證符合條件的地方政府融資平臺正常運轉，這是中央首次對于行業(yè)的運行狀態(tài)直接提出指導意見(jiàn)，這是個(gè)非常好的信號。因此，城投公司未來(lái)資金償有很大壓力和風(fēng)險，但是沒(méi)有社會(huì )上宣傳的那么大，我們應該理性應對。
銀監會(huì )提出了兩個(gè)措施，其一是總量控制。簡(jiǎn)言之，就是以2012年底信貸余額總量為標準，今年各銀行在年度信貸計劃不得新增融資平臺貸款規模，且融資平臺貸款余額較2012年末不得增加。其二是名單制管理。明確提出不得對未納入“名單制”管理的經(jīng)濟實(shí)體（含2013年內新設融資平臺）發(fā)放任何形式的，由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。此外，就是報備制，不單是表內業(yè)務(wù)，未來(lái)表外融資業(yè)務(wù)也需要報備。
（2）關(guān)注財政部今年的工作重點(diǎn)
首先，為了“保民生、保運轉”，今年的財政支出壓力依然較大，整體赤字規模將超萬(wàn)億，赤字率將較去年有所提升。從赤字與國民生產(chǎn)總值的比例上看，我國是1.9%，英國是8.2%，美國是8.7%，日本是10%。因此，相比發(fā)達國家，我國財政赤字是相對較低的。
其次，在收入方面，由于國際經(jīng)濟形勢存在不確定性，國內經(jīng)濟運行也面臨企業(yè)利潤下降、稅制改革等挑戰，財政減收不可忽視，如果不改變目前經(jīng)濟運行下降和稅收體系，我們的財政收入增長(cháng)還是會(huì )下降。財政部提出用政府財政支撐融資平臺的想法很好，但據我們的觀(guān)察，財政系統對于城投公司的支持還沒(méi)能真正做到位。
最后，要加強地方政府債務(wù)規模管理和風(fēng)險預警機制，盡快建立地方債的債權債務(wù)人對賬機制、控制新增債務(wù)。特別是今年首次提到的債權債務(wù)人的對賬機制，財政部希望借助這種方式，進(jìn)一步加強地方政府債務(wù)的管理。
（3）關(guān)注國土部今年的工作重點(diǎn)
全國國土資源工作會(huì )議1月12日在北京閉幕，會(huì )議主題是積極穩妥推進(jìn)城鎮化背景下的土地管理，深入貫徹四部委162號文。國土部在部署今年國土資源八項重點(diǎn)工作時(shí)提及，要優(yōu)化城鄉土地利用格局，積極穩妥推進(jìn)城鎮化建設，既要保障城鎮化發(fā)展合理用地需求，也要防止城市“攤大餅”式外延擴張。
堅持房地產(chǎn)用地調控政策不動(dòng)搖，普通商品住房用地供應要確保不低于過(guò)去5年年均實(shí)際供應，表明了國家控制房?jì)r(jià)的態(tài)度。同時(shí)，將過(guò)去無(wú)償劃撥土地的做法更改為有償出讓?zhuān)岣叩胤秸亩愂?。此外，以前地方政府可以賦予城投公司土地儲備中心職能，今年以后就很難了。因此，地方政府在土地資源上的騰挪空間被進(jìn)一步壓縮，城投公司獲得土地都需要通過(guò)招拍掛的規范流程，這增加了城投公司運作土地的成本。
（4）關(guān)注2013年經(jīng)濟金融總體形勢
首先，要繼續把握好穩中求進(jìn)的工作總基調。2008、2009采取適度寬松的貨幣政策是為應對危機；2010年開(kāi)始，中央經(jīng)濟工作會(huì )議以及2011年政府工作報告中已經(jīng)將貨幣政策轉為穩健，不再是寬松的、擴張型的貨幣政策，并提出穩中求進(jìn)；2012年底中央經(jīng)濟工作會(huì )議，再次強調繼續把握穩中求進(jìn)總基調。
其次，積極推進(jìn)城鎮化。從2002年的39.09%到2012年的52.57%，過(guò)去十年以平均1.3個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增。到2020年，我國城鎮化水平60.57%，達到中等發(fā)達國家水平，這需要在未來(lái)十年之中，持續不斷地推進(jìn)城鎮化建設。
再次，保持貨幣信貸總量和社會(huì )融資規模平穩適度增長(cháng)。2012年新增貸款8.2萬(wàn)億，今年如果貸款發(fā)放量為9萬(wàn)億，增速為10%以上。需要釋放資金，就會(huì )有2-3次降準。同時(shí)，通脹壓力依然存在，預計本年度CPI將逐步上升，年平均CPI為3.1%（2012年平均CPI為2.7%）。
最后，直接融資比例將穩步增加。非信貸社會(huì )融資規模有望進(jìn)一步增加，達到3萬(wàn)億元，其中證券化融資（債券、ABS/ABN和股票融資居多）將明顯增加，企業(yè)債券融資量仍將保持高位，而信托融資規模則可能出現一定下降。
二、目前融資平臺的主要問(wèn)題
（1）重慶八大投的模式不能照搬。重慶市政府投融資的體制機制是很多地方政府沒(méi)有辦法模仿的。目前，國內很多縣市照搬照抄重慶模式，一座城市搭建十多個(gè)平臺，導致整個(gè)縣市幾十個(gè)億的國有資產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)運作，不能發(fā)揮資源集中優(yōu)勢和政府整體信用放大效果?？梢哉f(shuō)，這種方式只是學(xué)到了重慶模式的皮毛，沒(méi)有學(xué)到精髓。
（2）政府隨意決策和行政性影響大。首先，地方政府債務(wù)風(fēng)險并沒(méi)有想象中那么大?，F在很多人總是強調政府債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上，中國政府的債務(wù)風(fēng)險和融資平臺負債風(fēng)險，是個(gè)偽命題。按照2011年底統計數據，我們現在政府債務(wù)是10.7萬(wàn)億，僅占當年GDP的40%多，相對發(fā)達國家而言處于低位，況且我國還處于快速發(fā)展時(shí)期。我認為，我國90%的地方政府融資平臺，應該是擴大融資，而不是控制風(fēng)險的問(wèn)題。未來(lái)地方政府融資，不能依賴(lài)銀行信貸，應該要擴大債券融資規模，當直接融資的規模達到融資規模的70%以上，是比較好的融資結構。
（3）傳統融資思路面臨轉化。近期幾個(gè)政策的出臺，讓很多地方政府和城投公司開(kāi)始思考融資轉型的問(wèn)題。要進(jìn)一步實(shí)現傳統融資向創(chuàng )新融資的轉變，需要做好突破政策限制和主動(dòng)適應、提高現有資產(chǎn)和資源的利用效率、謀劃建設、投資、融資、償債等一盤(pán)棋，以及做好債務(wù)規劃，提高本地區吸納資金的能力等四個(gè)方面的工作。
（4）城投公司的發(fā)展思路要調整。通過(guò)政府信用融資的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，要研究低成本、長(cháng)期性的資金，特別是證券類(lèi)融資、產(chǎn)業(yè)性投資等方式。此外，要加強防范和抵御償債風(fēng)險，提高資本經(jīng)營(yíng)水平和能力。更重要的，城投公司要加強自身建設，集中政府優(yōu)勢資源，提高資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和管理水平。
三、2013年城投公司的工作思路
（1）理順體制，實(shí)現轉型
首先，要重新配置和整合政府的資源和條件。我很高興地看到，現在越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始關(guān)注政府資源的整合，逐步打通資產(chǎn)和資源的集中運作通道。其次，要重新構建城投公司和政府的關(guān)系，就是人、財、物的統籌協(xié)調，改變獨立運作、封閉運作狀況，構建政府各部門(mén)的系統支持和合作。
（2）完善機制，強身健體
城投公司加強自身能力建設，需要做好兩個(gè)方面的功課，一是放大信用空間，加大經(jīng)營(yíng)性投入，二是優(yōu)化城投公司內部管控和績(jì)效體系。今年李克強總理在答記者問(wèn)時(shí)明確提出，未來(lái)要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)的作用，提升市場(chǎng)配置的調控能力。對城投公司而言，就是要以市場(chǎng)為導向，放大政府信用；以市場(chǎng)為引領(lǐng)，加大經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)投入；以持續發(fā)展為目標，謀劃發(fā)展方向，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。內部管理優(yōu)化提升，是城投公司始終要堅持并需要不斷更新的重要工作，未來(lái)城投公司應將具有法人資格的下屬企業(yè)實(shí)現獨立核算、分別考核，同時(shí)城投公司的服務(wù)對象為政府和社會(huì )的，要突出公益性和公眾服務(wù)特性。
（3）組合融資解決融資問(wèn)題
在當前形勢下，組合融資是實(shí)現融資破題的必由之路。以往城投公司大部分的資金來(lái)源于銀行貸款，而近兩年信貸政策的收緊，促使我們不得不尋求其他更為復雜的融資途徑。這種融資轉型的過(guò)程會(huì )帶來(lái)工作上的繁復，但這又何嘗不是建立多元、合理、規范融資結構的必由之路。具體來(lái)說(shuō)，企業(yè)債券、銀行間私募債券、保障性住房REITs、沉淀資產(chǎn)的售后回租、項目市場(chǎng)化融資、資產(chǎn)證券化、融資租賃等方式，都不失為當前融資突破的新選擇。尤其是企業(yè)債券融資，要改變傳統的運作模式。以往由券商主導債券融資的模式，實(shí)際上極大地損失了城投公司的信用空間和資產(chǎn)效率。由專(zhuān)業(yè)的機構作為顧問(wèn)機構牽頭運作，可以節約大量成本。
總結上述內容，今年城投公司要堅持“謹慎樂(lè )觀(guān)、穩健發(fā)展”的工作思路。今年正值中國現代集團十六周年，我誠摯邀請城投業(yè)界朋友到現代做客交流。最后，祝愿全國城投諸位同仁在2013年再創(chuàng )佳績(jì)。
（注：本文根據丁伯康博士在2013年全國城投聯(lián)絡(luò )會(huì )成都信息工作會(huì )議上的講話(huà)錄音整理完成。）
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