2008年，美國次級債及相關(guān)金融衍生產(chǎn)品的混亂導致了金融危機，五大投行相繼倒下，繼而引起了經(jīng)濟危機。陰霾尚未完全散去，2010年，歐洲發(fā)生第二次危機，起因在于希臘的債務(wù)危機，并引起了連鎖反應，愛(ài)爾蘭、葡萄牙、西班牙等國的主權債券收益率也大幅上升，歐洲債務(wù)危機全面爆發(fā)。2011年6月，意大利政府債務(wù)問(wèn)題使危機再度升級。這場(chǎng)危機在其緩慢的進(jìn)展過(guò)程中，評級機構不斷下調有關(guān)國家的評級，隨著(zhù)產(chǎn)生危機的國家增多與問(wèn)題的不斷浮現，已經(jīng)成為牽動(dòng)全球經(jīng)濟神經(jīng)的重要事件。政府管理水平低下、過(guò)度舉債、制度缺陷等問(wèn)題的累積效應最終導致了這場(chǎng)危機的爆發(fā)。在歐元區17國中，以葡萄牙、愛(ài)爾蘭、意大利、希臘與西班牙等五個(gè)國家(也稱(chēng)“PIIGS五國”)的債務(wù)問(wèn)題最為嚴重。歐債危機四伏，令人又想起近年來(lái)熱議的地方政府投融資平臺舉債問(wèn)題。它的存在有什么現實(shí)意義，它的存在有什么依據？它們會(huì )引起中國的債務(wù)危機嗎？

　　地方政府投融資平臺公司是指由地方政府及其部門(mén)和機構、所屬事業(yè)單位通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實(shí)體。譬如，城市建設投資公司、投資開(kāi)發(fā)公司、土地集團公司、交通投資公司、金融投資公司、資產(chǎn)管理公司等綜合性和專(zhuān)業(yè)性公司。地方政府性投融資平臺的融資為應對金融危機，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和抗擊自然災害提供了重要支持，為推動(dòng)民生事業(yè)改善和生態(tài)環(huán)境保護提供了重要支撐，為保障經(jīng)濟社會(huì )的持續發(fā)展打下了基礎。2011年2月國務(wù)院決定由國家審計署統一組織全國各級審計機關(guān)對全國地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計，以便加強地方政府性債務(wù)的管理，建立規范的地方舉債機制，有效地防范和化解潛在的財政風(fēng)險。從當年6月國家審計署發(fā)布的審計結果公告看，截至2010年年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174．91億元，其中政府負有償還責任的債務(wù)67109．51億元，占62．62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369．74億元，占21．8%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695．66億元，占15．58%。從現實(shí)情況判斷，現在地方政府債務(wù)風(fēng)險總體是可控的，主是是要看債務(wù)總量與經(jīng)濟總量和償債能力的配比關(guān)系，我國地方政府債務(wù)的總規模按國際通行的馬約標準并沒(méi)有超過(guò)警戒線(xiàn)。但在分析風(fēng)險可控的同時(shí)，我們必須清醒地理解和認識地方政府投融資平臺公司存在的經(jīng)濟學(xué)意義，這個(gè)問(wèn)題的厘清，涉及到此類(lèi)公司的未來(lái)發(fā)展和存在的價(jià)值。

　　一、從宏觀(guān)調控政策角度分析

　　英國著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家約翰·凱恩斯針對第一次世界大戰后資本主義制度的尖銳矛盾，特別是1929年開(kāi)始的資本主義世界經(jīng)濟危機和長(cháng)期大蕭條，將古典經(jīng)濟學(xué)宣揚的“自由放任”和市場(chǎng)機制的樂(lè )觀(guān)論調一掃而光。1936年他發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，提出了自己的政策主張，主張通過(guò)政府干預調節經(jīng)濟，主要包括國家通過(guò)財政政策、金融政策干預經(jīng)濟。財政政策方面是國家通過(guò)財政預算對社會(huì )產(chǎn)品實(shí)行分配的一種政策，即通過(guò)公共投資政策來(lái)彌補私人投資不足，通過(guò)擴大投資解決社會(huì )就業(yè)；政府舉債支出增加投資，私人舉債支出增加消費，兩者都能增加“有效需求”，也即是赤字財政政策；再者就是高額累進(jìn)稅率。在我國應對亞洲金融危機和國際金融危機時(shí)就不同程度運用了凱恩斯主義的思想。1997年下半年，東南亞金融危機后我國出現了需求不足、通貨緊縮，中央政府及時(shí)調整財政政策和貨幣政策，1998年開(kāi)始實(shí)行積極的財政政策，當年增發(fā)1000億元長(cháng)期建設國債，之后幾年一直連續增發(fā)，大規模增加對基礎設施建設的投資。時(shí)過(guò)十年，發(fā)源于美國資貸危機的國際金融危機是一次全球范圍內的金融危機，為了應對這場(chǎng)危機，我國政府于2008年年底開(kāi)始實(shí)施總規模為4萬(wàn)億的一攬子經(jīng)濟刺激計劃，同第一次危機相比，這次的力度更大，方式更多，對凱恩斯主義理論的運用更加充分。政府面對世界范圍的金融問(wèn)題兩次出手，第一次是中央政府舉債拉動(dòng)地方和私人部門(mén)，第二次是中央政府實(shí)際投入1．18萬(wàn)億，拉動(dòng)地方和私人部門(mén)總共實(shí)現4萬(wàn)億的投資。在現行的分稅制財政體制下，地方財政資金在保公共運轉之外的建設投入主要還是要靠融資解決。但是，我國《預算法》第3條規定，“各級政府預算應當做到收支平衡”；第28條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”?！稉７ā返?條規定，“國家機關(guān)不得作為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的除外”。這些規定意味著(zhù)地方政府沒(méi)有合法融資和對外擔保的體制通道。隨著(zhù)公共財政體制建設的不斷推進(jìn)，地方政府創(chuàng )設預算外收入受到的限制越來(lái)越嚴格；在強烈的資金需求驅動(dòng)下，地方政府除變賣(mài)所有法律規定屬于國家所有但歸于當地控制的土地、礦產(chǎn)等各種資源之外，對外舉債的手段也隨著(zhù)金融監管環(huán)境的變化而不斷翻新。地方政府投融資平臺公司成為我國積極財政政策在地方得到落實(shí)的工具或手段。

　　二、從對一個(gè)城市的資源綜合利用角度分析

　　城市經(jīng)濟學(xué)是一門(mén)綜合性的學(xué)科，它力求從城市經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結構、經(jīng)濟環(huán)境、經(jīng)濟效益、經(jīng)濟區域和經(jīng)濟管理等方面，探討城市和城市經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，揭示城市經(jīng)濟發(fā)展的規律。其中城市經(jīng)營(yíng)與管理是近年來(lái)城市經(jīng)濟學(xué)研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)踐性很強，與地方政府投融資平臺公司的成立和運作關(guān)聯(lián)度很大。主要是證明了地方政府投融資平臺公司的存在是對城市公共資源的綜合利用；而平臺公司融資過(guò)程中除直接向銀行舉債的間接融資之外，還有直接融資的公私合營(yíng)模式也是城市經(jīng)濟學(xué)所承認和推崇的方式。

　　目前，理論界對城市經(jīng)營(yíng)與管理的內涵與外延爭議較多，主要表現在對城市經(jīng)營(yíng)與管理的內涵、范圍和目標的認識上不同。占有主導地位的一種說(shuō)法是城市經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)是政府對城市空間內的所有有形與無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化運作，以利潤最大化為目標，通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)與管理活動(dòng)盤(pán)活城市資產(chǎn)，特別是充分利用城市中日益短缺的土地資源，實(shí)現土地資產(chǎn)的保值和增值，為城市經(jīng)營(yíng)與管理籌集資金；在城市經(jīng)營(yíng)與管理的主體問(wèn)題上，政府并不是惟一的主體，城市經(jīng)營(yíng)與管理的過(guò)程是以政府為主導的全社會(huì )力量共同參與的過(guò)程，非政府的社會(huì )團體組織是城市經(jīng)營(yíng)與管理的重要力量，實(shí)際上是強調城市經(jīng)營(yíng)與管理的民主化。城市經(jīng)營(yíng)與管理過(guò)程中存在著(zhù)市民與政府之間的委托——代理關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中政府必須轉變職能，同時(shí)提出在城市經(jīng)營(yíng)與管理過(guò)程中各個(gè)城市應該相互合作與競爭的觀(guān)點(diǎn)。而我國現在投融資平臺公司正是地方政府對城市資源充分利用的重要載體，通過(guò)組建各種類(lèi)型的投融資平臺公司，把城市的有限資源運作起來(lái)，完全符合城市經(jīng)濟學(xué)的理論觀(guān)點(diǎn)，是現代化管理的重要內容。

　　三、從投融資平臺公司的運作方式分析

　　現行地方政府投融資平臺公司的融資方式主要有：通過(guò)政府財政部門(mén)出具擔保函向銀行獲取中長(cháng)期貸款融資；通過(guò)平臺公司向社會(huì )發(fā)行企業(yè)債或公司債的方式融資；通過(guò)項目合作方式與其他機構合作的融資，即所謂的PPP(public private partnerships)模式。其中第三種方式是向社會(huì )融資的很重要方式，也是有創(chuàng )新意義的一種方式。這種方式始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過(guò)程。

　　20世紀90年代，英國率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被認為是政府提供現代、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及提升國家競爭力戰略的關(guān)鍵因素，是政府現代化進(jìn)程的基石。公私合作制的基礎是要將社會(huì )公共產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。從消費特征角度看，可把社會(huì )向公民提供的公共產(chǎn)品分為三類(lèi)：即純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品應該由政府提供，純私人產(chǎn)品由私人部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)提供。而準公共產(chǎn)品既可由政府直接提供，也可以由政府部門(mén)和私人部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)共同提供。(見(jiàn)表)

　　從現實(shí)情況分析，純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品事實(shí)上都可通過(guò)PPP的模式提供供給，只是在回報方式上，純公共產(chǎn)品最后全部由政府財政資金給以投資補償，而準公共產(chǎn)品一部分通過(guò)市場(chǎng)收費方式給以投資回報。

　　此外，我國地方政府投融資平臺公司的運作過(guò)程還運用了資產(chǎn)證券化理論，資產(chǎn)證券化融資主要是通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)支持債券來(lái)融資的一種方式，它把缺乏流動(dòng)性、但能夠產(chǎn)生可預見(jiàn)的具有穩定現金流的資產(chǎn)，轉換成在金融市場(chǎng)可以出售和流通的金融產(chǎn)品的過(guò)程。資產(chǎn)證券化的主要目的是通過(guò)提高信用等級的方式，將原本信用等級低的項目推進(jìn)資本市場(chǎng)，利用國際資本市場(chǎng)信用等級高、債券安全性和流動(dòng)性高、利率低的特點(diǎn)，大幅降低發(fā)行債券募集資金的成本。

　　綜合上述分析可以看出，我國地方政府投融資平臺公司從宏觀(guān)調控角度看，是我國實(shí)施積極財政政策的一個(gè)主要抓手，在拉動(dòng)內需，提高城市建設水平方面發(fā)揮了重要作用。從平臺公司的資源利用角度看，它是對城市發(fā)展中一些經(jīng)營(yíng)或非經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)的重新利用。從融資方式看，它也是城市建設融資模式的創(chuàng )新方式。因此，平臺公司的存在是我國經(jīng)營(yíng)城市這種理論的充分運用，是一種城市資源的綜合利用發(fā)揮作用的平臺，具有較堅實(shí)的理論和現實(shí)基礎。

　　但歐洲主權債務(wù)危機再一次向我們發(fā)出警告，政府過(guò)度舉債維持經(jīng)濟的發(fā)展是不可持續的。投融資平臺公司的風(fēng)險防控不可忽視，筆者認為主要從以下幾方面加強控制，一是從地方政府管理角度入手。主要是對地方政府和投融資平臺公司的舉債行為有一個(gè)總體的規劃，科學(xué)設計投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限，投資回報方式。對純公共產(chǎn)品的舉債必須設定由政府財政資源加以歸還，或由公共資源(如土地出讓收入)加以?xún)斶€；對準公共產(chǎn)品要從財務(wù)上劃分公共性和市場(chǎng)化的份額，公共性質(zhì)的投入由政府資源加以?xún)斶€，市場(chǎng)化的投入由市場(chǎng)收益加以?xún)斶€。二是從平臺公司管理角度入手。從對平臺公司的審計情況看，許多公司存在資產(chǎn)狀況不實(shí)，諸如土地資產(chǎn)入賬評估價(jià)值偏離基準地價(jià)幅度過(guò)大、虧損全資子公司未納入合并報表、多計收益、少提折舊、費用等問(wèn)題。為此，要完善企業(yè)法人治理結構，建立健全現代企業(yè)管理制度，引進(jìn)市場(chǎng)化的管理人才；同時(shí)充實(shí)平臺公司，將經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)注入平臺公司，充實(shí)信用資本，提高平臺公司投融資實(shí)力。三是從融資產(chǎn)品角度入手。推動(dòng)平臺公司融資的市場(chǎng)化，通過(guò)市場(chǎng)證券化形式籌資建設的項目，具有較高的透明度以及相對嚴格的自我約束，項目投融資行為較為規范化；因此，市場(chǎng)化融資產(chǎn)品的創(chuàng )新，資產(chǎn)證券化能夠有效地引進(jìn)市場(chǎng)約束，提高產(chǎn)品的抗風(fēng)險能力。市場(chǎng)是風(fēng)險預警的前哨。四是加強對地方政府負債指標的考核。從全口徑的角度對地方政府的債務(wù)進(jìn)行界定和分類(lèi)，加強對全口徑債務(wù)的考核和管理。具體指標可以包括：債務(wù)依存度(地方當年債務(wù)新增額／地方當年財政支出總額)、負債率(年末政府債務(wù)余額／當年地方GDP)、債務(wù)率(年末政府債務(wù)余額／當年財政收入)、新增債務(wù)率(當年新增債務(wù)額／當年財政收入增量)、資產(chǎn)負債率(年末政府債務(wù)額／年末政府資產(chǎn)額)、擔保債務(wù)比重(年末擔保債務(wù)余額／當年財政收入)、債務(wù)逾期率(當年到期而無(wú)法還本付息債務(wù)額／當年到期全部債務(wù)額)和償債率等。通過(guò)這些約束性指標，將平臺公司和地方政府的其他負債統籌研究分析，進(jìn)而提高平臺公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

　　(作者單位：中國社會(huì )科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站)