正略咨詢(xún)：新發(fā)展格局下地方城投公司轉型發(fā)展問(wèn)題研究

自1991年政府投融資體制改革以來(lái)，城投公司作為承擔政府投融資平臺功能的特殊國企，為政府功能的延伸和地方的建設起到了巨大的作用。尤其是十年來(lái)，國資國企改革逐步邁入新階段，城投公司在改革發(fā)展的過(guò)程中發(fā)生了根本性、轉折性、全局性的重大變化，也為新時(shí)代黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革做出了重要貢獻。但城投公司在轉型發(fā)展過(guò)程仍然有管理體制、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、融資模式等方面的問(wèn)題不斷暴露，急需在下一步改革中有所改善。

一、新發(fā)展階段城投公司面臨的現狀

（一）管理體制“舊”，內部管理行政化嚴重

許多城投公司，尤其是一些區縣級平臺公司的產(chǎn)生與發(fā)展離不開(kāi)當地政府的扶持栽培，這在城投公司發(fā)展的初期會(huì )形成一定助力，但在公司發(fā)展壯大之后，機關(guān)單位尤其是政府各職能部門(mén)對公司的發(fā)展方向有時(shí)仍起到舉足輕重的作用，甚至由于不同單位內部的利益博弈造成城投公司發(fā)展出現無(wú)謂的內耗。城投公司內部的領(lǐng)導干部也有很多源于地方上的機關(guān)單位，這種從事業(yè)機關(guān)轉行國企領(lǐng)導的經(jīng)歷使得其中相當一部分人對于公司的業(yè)務(wù)很難有效把握和熟悉，且這部分人往往僅是在城投公司履職一個(gè)任職周期后又回到機關(guān)單位，在一個(gè)并不長(cháng)的任期內很難為企業(yè)謀求長(cháng)遠的發(fā)展。

這就導致了很多城投公司沒(méi)有戰略、沒(méi)有決策能力、沒(méi)有成熟的組織架構和管理體系，缺乏獨立經(jīng)營(yíng)管理的基礎，尤其在集團化轉型的發(fā)展階段，存在總部定位不清、職責不明、業(yè)務(wù)雜亂、子公司主業(yè)不清、業(yè)務(wù)較差，人員結構復雜、管理體系雜亂等多種問(wèn)題。

（二）經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域“舊”，業(yè)務(wù)布局亟待優(yōu)化

近年來(lái)各地城投公司盡管已完成一些業(yè)務(wù)上的創(chuàng )新，但多數投資項目仍以民生領(lǐng)域基礎設施建設和公益類(lèi)非營(yíng)利性設施建設為主，與政府功能性任務(wù)逐漸脫鉤是一個(gè)復雜而漫長(cháng)的過(guò)程，現階段多數城投公司的業(yè)務(wù)仍與地方政府手里掌握的資源和項目高度相關(guān)。一方面，此類(lèi)項目投資數額大但資金回籠周期很長(cháng)、資金使用效率低下，后續一旦無(wú)法產(chǎn)生足夠現金流就很容易引發(fā)債務(wù)危機；另一方面，在政府“放管服”改革和金融監管趨嚴的背景下，這種發(fā)展模式勢必面臨改變，城投公司勢必需要尋找一條走向市場(chǎng)化發(fā)展的道路。

（三）融資模式“舊”，舉債經(jīng)營(yíng)難以為繼

城投公司作為政府平臺公司，所采用的傳統投融資模式一直是“代融資、代投資”，銀行直接項目融資、信托融資、租賃融資等仍是城投企業(yè)融資主要方式，這些融資手段成本高、資金量小、周期短，并且還受到銀行附加條件影響，造成擔保費、財務(wù)費用、利率費用支出增加。而且城投公司在投融資過(guò)程中往往僅為政府提供通道作用，自身的投融資能力非常有限，籌資活動(dòng)的現金流量以借款為主，隱性債務(wù)問(wèn)題較為嚴重。

二、持續深化體制機制改革 建立現代企業(yè)制度

國企改革三年行動(dòng)行至尾聲，新發(fā)展格局下，應當進(jìn)一步創(chuàng )新政企關(guān)系，持續深化改革。前不久召開(kāi)的二十大指出“深化國資國企改革”，“完善中國特色現代企業(yè)制度，弘揚企業(yè)家精神，加快建設世界一流企業(yè)?！睂τ诔峭豆緛?lái)說(shuō)，應該在新時(shí)期繼續堅持深化體制機制改革，摸索建立并完善“中國特色現代企業(yè)制度”。

一是要建立健全有競爭力的企業(yè)組織，明確城投公司的功能定位以及與政府機關(guān)單位的權責邊界，加快混合所有制改革，引入多方資本，優(yōu)化股權結構，在進(jìn)一步完成資源整合的過(guò)程中逐步構建現代集團架構，明晰城投集團總部和不同子公司的戰略定位及相應的管控模式，并進(jìn)而完善公司治理體系和部門(mén)崗位設置等。

二是要設置行之有效的激勵和約束機制，要在城投集團總部和子公司內摒棄原本行政化的“吃大鍋飯”的薪酬模式，推行崗位薪酬制度，靈活設置公司內部不同層級的薪酬固浮比，采取市場(chǎng)化的薪酬激勵與考核機制，充分釋放公司人員的改革活力。

三是要優(yōu)化人才選用育留機制，根據部門(mén)崗位職責及相應任職要求進(jìn)行人才選配，并進(jìn)一步完善人才內部選聘、輪崗輪值機制，加快人員內部流動(dòng)，此外，要“弘揚企業(yè)家精神”，探索職業(yè)經(jīng)理人模式，打破機關(guān)單位對企業(yè)高層管理的“一言堂”機制。

三、做實(shí)業(yè)務(wù)做活經(jīng)營(yíng) 推動(dòng)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

扎實(shí)做好業(yè)務(wù)是城投公司轉型發(fā)展的根本所在，在新發(fā)展階段，城投公司僅僅鉆研于“建設”業(yè)務(wù)是遠遠不足以達成高質(zhì)量發(fā)展目標的，因此探索并進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)是城投公司深化改革的必然道路。

一是堅持保障公共服務(wù)，“著(zhù)力解決好人民群眾急難愁盼問(wèn)題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平”，根據二十大報告，不難看出隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展與人民生活水平的提高，部分地區社會(huì )公共服務(wù)體系的缺失問(wèn)題也愈發(fā)凸顯，城投公司作為地方和區域的公共服務(wù)提供商，應當探索如何以市場(chǎng)化的手段參與公共服務(wù)保障，充分引入和運用社會(huì )資本，提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

二是加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“要堅持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來(lái)，著(zhù)力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平，推動(dòng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域實(shí)現質(zhì)的有效提升和量的合理增長(cháng)?！备鶕髨蟾?，城投公司應當積極培育自身的造血能力，參與城市產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)園區建設，充分發(fā)揮自身在投資、建設、服務(wù)方面的優(yōu)勢，打造品牌化的產(chǎn)業(yè)運營(yíng)商，通過(guò)市場(chǎng)化的途徑為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力。

三是持續強化科技賦能，“完善科技創(chuàng )新體系，堅持創(chuàng )新在我國現代化建設全局中的核心地位。以國家戰略需求為導向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng )性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅決打贏(yíng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰，加快實(shí)施一批具有戰略性全局性前瞻性的國家重大科技項目，增強自主創(chuàng )新能力?！备鶕髨蟾?，城投公司可以在保障社會(huì )公共服務(wù)的同時(shí)，充分應用大數據、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，提升原有業(yè)務(wù)質(zhì)量，轉“舊基建”為“新基建”，探索新能源汽車(chē)充電樁、5G基站、大數據中心、冷鏈物流等新技術(shù)與新應用，著(zhù)力構建智慧社區和智慧城市。

四、強化融資造血功能 化解隱性債務(wù)問(wèn)題

投融資工作是城投公司的關(guān)鍵要務(wù)，新發(fā)展階段下，作為地方政府的投融資平臺，城投公司在打通政府投融資通道的同時(shí)，要積極培養自身的投融資能力，以應對愈發(fā)嚴峻的債務(wù)問(wèn)題。

一是要優(yōu)化融資結構，一方面與金融機構保持密切合作，通過(guò)銀行信貸和發(fā)放企業(yè)債城投債等傳統手段進(jìn)行融資，另一方面要積極試水多元資本市場(chǎng)，充分抓住混改等政策機遇，并探索產(chǎn)業(yè)基金、股權多元化等融資渠道。

二是要加強存量資產(chǎn)盤(pán)活，提升資產(chǎn)管理和專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，對資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)租賃、利用和產(chǎn)業(yè)嫁接，包裝優(yōu)質(zhì)融資項目，提高資產(chǎn)變現價(jià)值。

三是把握逆周期機遇，探索開(kāi)展基于本地特色和主營(yíng)業(yè)務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，采用產(chǎn)融結合的途徑探索業(yè)務(wù)增長(cháng)點(diǎn)，并適時(shí)開(kāi)展社會(huì )化資產(chǎn)的收購、處置、經(jīng)營(yíng)及受托運營(yíng)業(yè)務(wù)。