加快構建中國特色的碳市場(chǎng)制度體系

中國社會(huì )科學(xué)院數量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所

陳星星  

隨著(zhù)我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系的基本建立，建立健全碳排放權交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“碳市場(chǎng)”），不僅有助于強化市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現功能，還能夠降低減碳方案的實(shí)施成本，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整、抑制區域“碳泄漏”行為、加快推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色低碳轉型等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用，充分展示了具有中國特色的碳市場(chǎng)制度。

我國碳市場(chǎng)建設主要分為三個(gè)階段。一是“十二五”時(shí)期參與國際碳交易體系，探索中國碳市場(chǎng)建設。建設初期，我國主要通過(guò)參與《京都議定書(shū)》下的清潔發(fā)展機制（CDM）項目，構建中國清潔發(fā)展機制，開(kāi)展碳排放權交易業(yè)務(wù)。二是2011年起在7個(gè)省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)，在積極推進(jìn)國家核證自愿減排量（CCER）市場(chǎng)等碳交易機制建設的同時(shí)，規范和鼓勵國內溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)。三是“十四五”時(shí)期加快建設全國統一的碳市場(chǎng)。2021年7月16日，全國碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)上線(xiàn)交易，標志著(zhù)我國碳交易進(jìn)入新階段。從發(fā)展趨勢看，全國碳市場(chǎng)成交量與碳價(jià)呈周期性波動(dòng)，市場(chǎng)活躍度和流動(dòng)性還將進(jìn)一步提升。

我國碳市場(chǎng)是目前全球規模最大的碳市場(chǎng)，共納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162家，有效提升了企業(yè)“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識。截至2022年9月15日，全國碳市場(chǎng)碳排放配額（CEA）累計成交量達1.95億噸，累計成交額為85.59億元?？傮w來(lái)看，全國碳市場(chǎng)上線(xiàn)一年多來(lái)，在多方面取得積極進(jìn)展。第一，碳交易制度框架基本確立，配套基礎設施不斷健全。我國生態(tài)環(huán)境部陸續出臺了《碳排放權交易管理辦法（試行）》以及碳排放權登記、交易、結算管理規則，從制度層面保障了現階段全國碳市場(chǎng)運行。而作為全國碳市場(chǎng)建設中的重要基礎設施，全國碳排放權交易系統和全國碳排放權注冊登記系統已分別落戶(hù)上海和武漢。第二，推高化石能源成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。隨著(zhù)碳價(jià)上漲，碳排放免費配額比重將成為影響碳排放成本的重要因素，清潔能源價(jià)格優(yōu)勢還將進(jìn)一步推高化石能源成本，加速化石能源電力市場(chǎng)出清。高載能產(chǎn)業(yè)因其高能耗，需承擔更多碳排放成本，依賴(lài)低端產(chǎn)業(yè)規模擴張的粗放增長(cháng)模式難以為繼，由此推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉向低能耗、高附加值產(chǎn)業(yè)，實(shí)現了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。第三，創(chuàng )新碳金融產(chǎn)品，推動(dòng)碳市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。以碳減排再貼現、再貸款為代表的碳減排支持工具以及碳中和債等碳金融產(chǎn)品密集發(fā)行，不僅推動(dòng)“碳金融”成為市場(chǎng)新熱點(diǎn)，還通過(guò)持續的金融產(chǎn)品創(chuàng )新，加快高碳行業(yè)向低碳甚至零碳轉型。第四，重啟自愿碳市場(chǎng)，提高碳市場(chǎng)調節功能。我國早期CCER市場(chǎng)交易量小，項目申請不規范，曾于2017年關(guān)停并暫緩受理備案申請。作為強制碳交易市場(chǎng)的補充機制，目前我國正在積極籌備重啟CCER的項目備案和減排量簽發(fā)，全國CCER市場(chǎng)有望再次啟動(dòng)，以進(jìn)一步釋放碳市場(chǎng)的調節功能，并將成為我國碳市場(chǎng)建設的又一里程碑。

與此同時(shí)，我國正值國內經(jīng)濟結構深化調整，“三重壓力”持續顯現時(shí)期，全國碳市場(chǎng)建設仍面臨一些有待解決和完善的問(wèn)題。一是碳配額總量設置寬松，碳配額價(jià)格較低。全國碳市場(chǎng)碳配額總量設置寬松，部分企業(yè)初始分配的排放配額數量超過(guò)其實(shí)際的溫室氣體排放需求，以致無(wú)需通過(guò)“配額交易”等二級市場(chǎng)行為完成履約。寬松的總量設置和高配額分配降低了企業(yè)的資源環(huán)境約束壓力，也導致我國碳配額價(jià)格遠低于歐盟。二是配額分配方式單一，市場(chǎng)規則不統一。目前采用的配額方式以歷史分配法和行業(yè)基準線(xiàn)法為主，適用于碳市場(chǎng)建設初期，有利于市場(chǎng)的快速建立和發(fā)揮高碳排放企業(yè)的減排示范作用。但歷史分配法及行業(yè)基準線(xiàn)法的市場(chǎng)規則不統一，不同行業(yè)或企業(yè)的認定標準和執行標準存在差異。高碳排放企業(yè)長(cháng)期被分配較高的減排任務(wù)，即使在能耗控制和節能減排方面表現良好，但在配額分配上未得到相應的體現，“鞭打快?！钡姆绞讲焕诘贡破髽I(yè)自主減排和技術(shù)創(chuàng )新。三是市場(chǎng)交易過(guò)于集中，履約期外市場(chǎng)活躍度低。由于市場(chǎng)參與主體為發(fā)電企業(yè)，在相同的政策條件下，市場(chǎng)交易過(guò)于集中，易引發(fā)“羊群效應”。此外，履約周期末清繳制度導致清繳當月總成交量和市場(chǎng)活躍度較高，其他月份成交量和交易金額顯著(zhù)不足，履約期外市場(chǎng)活躍度較低。四是監管制度建設不完善，對違規企業(yè)懲罰力度偏低。全國碳市場(chǎng)核查體系和信息披露主要依托第三方機構，交易中介和服務(wù)機構法律授權不明，容易產(chǎn)生尋租行為，相關(guān)監督制度有待建立健全?，F有監管制度對未履行控排義務(wù)的企業(yè)懲罰力度偏低，導致很多企業(yè)尚未建立內部質(zhì)量控制和碳排放監管體系，甚至出現篡改、虛報碳排放報告等違法行為。五是碳金融產(chǎn)品作用有限，碳市場(chǎng)金融化程度不高。部分試點(diǎn)省市推出了碳衍生產(chǎn)品和碳融資工具，但著(zhù)眼于全國碳市場(chǎng)的碳金融產(chǎn)品發(fā)行數量少、金額小、市場(chǎng)化弱，規模交易尚未建立。特別是碳市場(chǎng)金融屬性尚未明確，碳金融產(chǎn)品合法性和監管權限未能明晰，制約了我國碳交易的活躍程度和規?；l(fā)展。

“十四五”時(shí)期，我國碳市場(chǎng)建設將吸納更多的行業(yè)、部門(mén)及企業(yè)參與，促進(jìn)全國碳市場(chǎng)與地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)的逐步融合，強化自愿減排量聯(lián)動(dòng)抵扣機制和拍賣(mài)定價(jià)機制，以市場(chǎng)化、漸進(jìn)化、一體化的方式，助推節能減碳進(jìn)程和低碳技術(shù)發(fā)展。具體可從以下幾個(gè)方面入手，加快我國碳市場(chǎng)建設步伐。

一是完善碳市場(chǎng)總量設定和碳定價(jià)機制。進(jìn)一步完善全國碳市場(chǎng)制度規則，堅持碳排放權總量設定適度從緊原則，內化企業(yè)碳排放成本，提高企業(yè)減碳積極性和主動(dòng)性，從強度減排向總量減排過(guò)渡。完善碳定價(jià)機制，探索設立專(zhuān)項碳減排環(huán)?；?，重點(diǎn)面向高排放地區、高排放企業(yè)的碳排放活動(dòng)，提高相關(guān)項目資金利用效率。

二是區分財稅政策工具，構建多層次碳金融市場(chǎng)。根據低碳轉型主體的異質(zhì)性和外部差異，對不同地區、不同主體采用差異化財稅政策工具。對技術(shù)能力強、市場(chǎng)潛力大、商業(yè)價(jià)值高的市場(chǎng)主體，積極發(fā)揮財政對社會(huì )資本的引導和撬動(dòng)作用。隨著(zhù)與綠色生產(chǎn)、綠色消費、綠色低碳技術(shù)相關(guān)的投融資需求增加，鼓勵商業(yè)銀行在資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負債業(yè)務(wù)、中介業(yè)務(wù)以及內部管理流程與風(fēng)險管控等層面，開(kāi)展多層次、多渠道、多鏈條的碳金融產(chǎn)品創(chuàng )新，拓寬碳金融市場(chǎng)。

三是適當延長(cháng)部分產(chǎn)業(yè)碳排放配額免費實(shí)施周期，研究推動(dòng)在生產(chǎn)環(huán)節征收碳稅。對于利潤率低、經(jīng)營(yíng)較為困難的部分產(chǎn)業(yè)，適當延長(cháng)碳排放配額免費實(shí)施周期，疏導減排成本，暢通價(jià)格傳導機制，保障產(chǎn)業(yè)安全生產(chǎn)和可持續發(fā)展。同時(shí)，針對電力、水泥、鋼鐵等高耗能、高排放行業(yè)，可考慮在生產(chǎn)環(huán)節征收碳稅，作為對現有碳交易機制的有益補充。

四是促進(jìn)新技術(shù)與碳市場(chǎng)有機結合，提升碳交易服務(wù)管理水平。借助人工智能、大數據、區塊鏈等新一代信息技術(shù)和新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，整合地方碳交易終端，打造一體化的碳市場(chǎng)數據分析平臺和用戶(hù)交易終端，提供精準化的碳交易服務(wù)。同時(shí)，實(shí)現碳交易專(zhuān)員、碳市場(chǎng)、控排企業(yè)、碳金融市場(chǎng)專(zhuān)員的統一管理，不斷提升碳市場(chǎng)運行績(jì)效和管理水平。

五是推動(dòng)共建區域性碳交易中心，積極推進(jìn)國際碳市場(chǎng)合作。及時(shí)總結推廣粵港澳大灣區碳排放權交易所的成功經(jīng)驗，以我國“兩橫三縱”的城鎮化戰略布局為抓手，破除省域與全國碳市場(chǎng)的交易壁壘，以建立全國統一碳市場(chǎng)為目標，加快共建區域性碳交易中心、深化減污降碳合作。積極推進(jìn)我國碳市場(chǎng)與國際碳市場(chǎng)的合作交流，吸收借鑒碳市場(chǎng)管理制度、交易架構等方面的先進(jìn)經(jīng)驗，同時(shí)加快二者的深度對接，逐步提升我國在國際碳市場(chǎng)中的影響力和話(huà)語(yǔ)權。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì )精神國家社科基金重大項目“區域協(xié)同推進(jìn)碳達峰碳中和路徑與政策研究”（22ZDA114）階段性成果）